海洋生态安全预警管理的国际经验与启示

　　海洋生态安全预警管理的国际经验与启示

　　海洋生态安全是海洋经济发展的基础。目前，海洋生态安全问题制约着经济社会高质量发展。海洋生态安全是全球安全观中相对重要的方面，传统安全和非传统安全的特征均可在海洋生态安全中有所体现，海洋生态安全是构建中国新时代国家安全观和海洋生命共同体的基础。海洋生态安全预警管理是随着海洋生态安全研究的不断深入应运而生的。海洋生态安全预警管理是一个复杂的动态统计预测过程，需要各涉海部门的协调运作。海洋生态安全是指海洋不受胁迫、健康、完整的一种状态。参考海洋生态安全基本内涵，本文将海洋生态安全预警定义为：在一定的时空范围内，评估和预测海洋生态安全的影响来源、受胁迫状态及响应效应，综合判断是否达到海洋生态安全的阈值，并对可能出现的警情发出警报。在许多海洋大国，海洋生态安全预警管理发展较为成熟，因此深入研究典型海洋大国的发展经验能够为我国海洋生态安全预警管理提供经验借鉴，从而有效助推我国海洋强国建设。

　　1.国外海洋生态安全预警管理经验

　　1.1美国海洋生态安全的预警管理经验

　　美国工业化的历史较长，海洋管理体系也相对完善，在预警管理的各个环节积累了丰富的经验。美国对预警管理的重点体现在它的一系列机构设置上，国家海洋与大气管理局（NOAA）作为海洋生态安全预警的核心机构，在应对海洋生态突发事件时，组织协调其他应急响应机构、预警系统及应急管理部门实现高效协作。

　　1.1.1系统性和专业性的危机应对机构

　　美国地方政府危机应对机构设置是：州级、市级和县级政府应对机构。其中，州级的政府危机应对部门主要承担制定突发事件处理方案、管理和配置用于突发事件的物资、指导受影响地区的灾后重建工作、组织开展政府部门预警管理的培训工作；市、县地方级应对突发事件机构直接开展应急响应行动。州、市和县内的部门间互相签定协议，这种政府间的协议作用于实际应急行动中，使应对海洋生态突发事件的行动更加高效。

　　美国海洋生态安全预警管理工作已有超过60年的历史，根据不同性质和类型的海洋突发事件设置专业职能的应急机构。1989年，瓦尔德斯号油轮原油泄漏事件促使美国制定了《石油污染法》，NOAA作为负责管理美国国家海岸带和海洋资源的主要机构，成为该法的实施主体，依法制定自然资源损害评估和修复的实施规则。美国国家海洋响应与恢复办公室（OR&R），隶属于美国国家海洋局（TheNationalOceanService,NOS），是NOS的主要应急机构，主要职责任务是防止和减轻海岸带资源损害。同时，OR&R也是美国NOAA参与国家溢油和污染物突发事故应急计划（NCP）的主要应急部门，负责溢油、危化品泄漏、有害物质释放和海洋垃圾倾倒等应急响应工作，为海岸带护卫队应对溢油灾害提供支持，与联邦政府、州政府和部落自然资源理事等机构合作，保护和恢复海岸带资源。由NOAA国家海洋中心海洋产品与服务操作系统管理的赤潮监测预报管理系统，是目前世界上最先进的赤潮预警系统，负责提供近岸海域可能发生赤潮的轨线。专业型的职能分工使美国能够灵活应对不同的海洋突发事件，最大程度上减少海洋灾害造成的损失。

　　1.1.2应急管理部门充分协调合作

　　“统一管理、分级响应”是美国海洋生态安全预警管理一贯采取的管理方式，该管理方式具有较强的综合性，海洋生态相关工作由专门的机构负责，各相关机构共同参与海洋生态安全治理，各司其职、密切配合，极大地提升了海洋生态安全的治理效率。在海洋生态突发事件的预警管理方面，美国于1979年成立了联邦应急管理署（FEMA），构建了从中央到地方的应急管理体制，初步形成了以国土安全部为核心，联邦、州、县、市、社区五个层级的应急响应机构，包括军警、消防、医疗、民间服务组织等的指挥调度体系。当下级地方政府的资源和能力不足以应对突发事件时，州级政府会提供支持；当州级政府的资源禀赋不足以应对突发事件时，联邦政府会提供支持；当重特大突发事件需要动用联邦政府的应急资源时，可向上级递交报告申请动用“总统灾害救助基金”；当重大事件超过地方处理能力时，地方可以向中央申请支援，应急事件经FEMA评估后，根据应急事件的严重程度提供特殊支援。同时，FEMA协调各部门联合展开救援，确保应急事件在较短的时间内得到及时有效处理。

　　因此，当发生海洋生态突发事件时，美国各级预警管理部门对预警准备的相关工作进行统一调度指挥，而应急响应的规模和强度则下放到下属层级。从应对赤潮等海洋生态灾害的效果来看，该体制能较好地实现资源及人力的调度和配合。

　　1.1.3完善的立法体系

　　美国海洋生态环境面临的最大问题之一是海洋生物资源的衰竭。1969年颁布的《国家环境政策法》是美国海洋生态安全保护的基本法，同年，美国国会出台《国家环境保护策略法》，为海洋生态安全治理提供了政策支持，确保海洋生态安全在国家政策扶持下得以维护。在美国，海洋生态安全预警管理理念将相关部门与海洋环境立法紧密联系起来，以法则规定约束海洋生态安全预警与响应机制的建立和实施，并认为预防机制的事前防范作用及成效要远大于事后的弥补和挽救，因此，政府部门对许可证制度和环境影响评价制度的监管逐渐加强，确保信息来源的真实和充分。此外，美国每年用于海洋生态安全维护与修复的支出数额巨大，为进一步保护整个海洋生态安全和海洋环境，政府相关部门制定了海洋生态税、绿色环保税等特殊税收项目，同时，对于采用不正当手段变相逃避相关部门监管的行为加大惩罚力度，确保项目开展和各项政策的建立实施有利于海洋生态维护和未来发展。

　　1.2日本海洋生态安全的预警管理经验

　　作为一个群岛国家，日本拥有较长的海岸线和众多的港湾，具有独特的海洋景观。日本工业在第二次世界大战后得到迅速发展，但是随之而来的工业污染和对海洋资源的过度开发利用破坏了原有的海洋景观和海洋生态环境。在意识到海洋生态环境破坏所产生的问题后，日本政府采取以一系列措施对海洋生态安全进行预警管理，并取得较好的效果。

　　1.2.1各部门高效协作

　　日本的海洋生态安全预警管理采取政府机构领导、学术团体和非政府机构共同参与的管理模式：防治海洋生态环境破坏的职责由国家运输省及海上保安厅共同承担，运输省制定相关政策和规定，对海上运输业进行协调指导和检查；隶属于运输省的海上保安厅负责监督、取缔海域内的相关工作，具体实施海洋生态安全预防措施。不仅如此，民间机构——海上防灾中心也积极配合政府部门的应急行动，参与到具体的海洋生态安全处理工作中。同时，海上防灾中心还开展海上突发事件应急响应的实战演练，推动海洋生态安全国际协作，进行海洋生态安全调查研究工作，按照运输省的要求开展工作。

　　海上保安厅主要负责海洋生态安全事件的统筹调度，调控指挥海上防灾中心的应急工作，对海上防灾中心的工作提出指导意见并帮助开展处理；海上防灾中心接到命令后采取应急措施对海洋生态环境突发事件进行预警管理。不仅如此，日本政府还相当重视与国际海洋环境机构开展合作，大力支持国际海事组织（IMO）在保护海洋环境方面达成的协定。

　　1.2.2海洋生态管理技术

　　在海洋生态安全预警管理方面，日本应用大型计算机，利用数据同化和数值预报建立了现代化的海洋环境预警报业务系统。基于地理信息系统（GIS）的综合评价分析系统，通过对海洋环境、社会经济活动的综合分析，对海洋生态安全问题给社会、经济和环境带来的影响进行定量评估，基于评估结果制定相应的防御措施，同时还提供动态可视化的分析产品。产品涉及海洋公共安全服务、公共健康、海洋生物多样性和海洋生态系统健康等。日本在海洋生态恢复和建设中有众多技术被政府部门投入使用作为支撑，这些技术大致分为海洋生态建设技术和海洋生态恢复技术两大类：其中前者包括但不限于各种人工海藻的建造，人造渔礁、人造底栖环境；后者包括在渔港内部通过一些设置特殊替代物使水动力条件发生变化等。通过这两类技术的应用，使海洋生物得以在舒适的栖息环境中生存，促进海洋生态环境恢复和保护。

　　1.2.3法律制度健全

　　海洋生态安全预警管理技术的发展依赖于法律法规和政策的支撑。日本作为海洋国家，拥有较为完善的法律体系，为海洋生态灾害应急管理提供了法律依据。日本法律规定，凡在海洋或者海岸建设各类项目工程，需将海洋生态环境尽可能恢复至原有标准，否则必须采用弥补方案，或对生态环境进行易地重建。如针对海洋溢油事故，日本制定了海洋船舶排放规定，规定了船舶的构造和必备配置，整顿船舶废油处理设备，预防海上溢油事故发生；积极规范溢油防除体系，制定预防措施和海上航行限制等来应对发生海洋溢油突发事件后的行动。为了规范开发利用海洋自然资源行为，日本于1971年出台了《海洋水产资源开发促进法》，制订了开发利用海洋水产资源的基本措施，对水产资源管理和相应的处罚措施也作了明确规定，为实现海洋渔业健康发展和水产品长期供给提供了保障。2007年，日本参议院颁布了《海洋基本法》和《海洋构筑物安全水域设定法》，这是日本政府维护海洋生态环境安全的基础法律依据，从此，日本政府将有权利和义务采取相关措施保障海洋资源开发和可持续利用。《海洋基本法》确立了“海洋开发利用和其环境保护的协调”等基础理念，在海洋生态安全保护和海洋生态安全预警管理方面发挥了非常重要的指导作用。

　　1.3澳大利亚海洋生态安全的预警管理经验

　　澳大利亚是一个发达的海洋国家，海洋安全是其国土安全不可忽视的一部分。澳大利亚海洋生态安全预警管理相对成熟，制定有较为完善可行的预警管理方案，应急响应程序设计严谨、权责清晰。

　　1.3.1从国家和地方两个层面建立了完善的预警管理系统

　　为明确组织机构和人员职责，澳大利亚分别从国家和地方两个层面建立了预警管理系统。国家层面，澳大利亚联邦政府高度重视海洋生态环境保护立法。1998年3月，联邦政府出台了《澳大利亚海洋政策》，宣布成立“国家海洋办公室”，隶属于国家海洋部长委员会，负责实施海洋战略规划，协调解决各涉海部门间的分歧，加强海洋事务统一领导。2010年9月，《2010年海洋保护法修正案》颁布，这是澳大利亚最重要的综合海洋法规，该项法律为海洋环境、生态安全提供了保护手段，并规定了海洋生态安全治理相关问题。随后，澳大利亚政府颁布了《渔业管理法》《海洋生物资源法》等一系列应急管理工作文件[20-21]。地方层面，各个州及其周边地区也制订了符合当地实际情况的海洋生态预警应急响应计划，其中包括处置海洋生态问题的具体方案、从程序和实体出发应对海洋生态安全保护和治理的规定、对海洋生态安全理念的理解阐述。在整个系统中，海洋生态预警管理的所有参与人员都经过了专门的训练并熟知计划的内容和实施细节，这些计划为海洋生态预警管理工作指明了目标和方向。

　　1.3.2层级明晰的预警管理组织结构

　　澳大利亚联邦政府和北领地政府机构，以及沿海各区域政府的高级代表组成联合领导小组，负责预警突发的海洋生态安全事件，判断受影响的区域何时可以解除预警状态响应行动，以更合理地指导预警管理部门的工作。该领导小组对各地突发事件应急管理部门实施指导和调控，负责国家的突发事件应急处理工作，确保地方在国家立法和计划框架内开展工作。首都设有国家应急协调控制中心，通过国家突发事件应急响应系统建立联网的综合数据库，保障联邦政府的资源需求和各地方应急管理部门的工作。当确认存在威胁海洋生态安全事件后，联合领导小组就将事件移交突发事件控制中心，由控制中心进行后续的应急响应管理。不仅如此，受影响地区生活秩序的恢复也需要控制中心做好相关协助工作，此外，控制中心还需负责联络媒体，处理好不同部门之间和政府之间的关系。

　　在联合领导小组对解除预警状态响应行动作出判断后，行动经费预算的审议批准将由各州和北领地政府机构的行政决策人员组成的管理小组来办理，以便确保解除预警状态响应行动的顺利施行。

　　1.3.3应急响应程序设计严谨，权责分工明确

　　澳大利亚应对突发事件响应程序包括取证阶段、预警阶段、控制阶段、解除阶段四个阶段，前一阶段的实施结果和本阶段的工作计划都会对后一阶段的实施产生影响，不同阶段涉及的领导机构和组织成员的职责均有明晰的界定和分工。

　　（1）取证阶段。组织成员对海洋生态安全突发事件进行现场取样，之后将样本和初始结果交给上级领导评估，进一步的工作需要根据上级管理人员的评估意见开展。针对一些可疑事件需上级管理人员汇报给上级主管人员，突发事件调查小组对其工作进行监督。地方行政首长根据主管人员的报告对突发事件进行评判，召开会议讨论是否进入预警阶段。

　　（2）预警阶段。当取证结果表明存在较大海洋生态安全突发事件的可能性时，地方行政管理人员确定并宣布进入海洋生态安全突发事件应急响应预警，同时确认各层级人员的职责分工，采取措施控制突发事件的影响范围。工作人员按照管理人员的指示检查设备状况和运作性能，同时，为满足社会公众、其他政府部门和媒体查询的需要，还需公布相关部门的联系方式。

　　（3）执行阶段。在应急响应行动中，行政主管人员宣布存在海洋生态安全突发事件后，即安排解除预警状态响应行动的相关事项，并向上级呈报应急响应行动的进展情况，此外还需将突发事件的状况和影响程度通报给未受到影响地区的重要机构人员。

　　（4）解除阶段。解除阶段意味着已经成功解除海洋生态安全突发事件，这需要得到受影响区域的行政主管人员和海洋生态安全应急管理部门的一致确认，并要确保所有参与应急响应工作的人员、机构和相关产业部门都收到终止指令。最后，由管理人员对此次的突发事件进行回顾和总结并作出工作报告，为后续海洋生态安全预警管理提供借鉴。

　　1.4英国海洋生态安全的预警管理经验及其海洋环境管理体系的薄弱点

　　英国拥有优越的自然地理环境，近岸海域油气、渔业等海洋资源极其丰富，得益于此，英国将海洋视为重要物质来源和立国之本。随着对海洋资源开发利用的不断深入，英国也愈发重视保护海洋生态安全，为实现可持续发展，英国推行适当、适度的海洋资源开发战略，以政策法规为保障，强化对海洋环境的保护。

　　1.4.1海洋科技引领海洋资源开发

　　海洋科技对于英国和整个欧洲的海洋政策制定都至关重要，先进的海洋高新技术及其科学严谨的数据可以确保制订的海洋政策更具有操作性和指导性，同时还能促进海洋科技成果高效转化。先进的海洋技术可以提高政府的管理水平，同时以可持续发展原则引领海洋自然资源开发利用，将人类活动对海洋环境的影响降至最低，对维护海洋生态环境系统安全发挥着重要作用。

　　英国是为数不多的有能力在全球各海域进行科学研究的国家之一。近些年，两个重要的研究计划明确了英国海洋研究的侧重点和发展指向，它们分别是“2025年海洋”（Ocean2025）和“英国海洋战略2010—2025”，两者为海洋资源开发与生态环境保护研究指明了方向。2007年，英国自然环境研究委员会（NERC）正式启动了“2025年海洋”研究计划，该计划明确指出了未来海洋研究重点支持的十大领域。2010年，英国政府发布“英国海洋战略2010—2025”，与“2025年海洋”计划相比，该战略部署计划更周全，层次更明晰，目标指向更详细，明确了英国海洋研究将重点扶持三个优先领域及待解决的主要问题：①海洋生态系统运作机制；②气候变化及与海洋环境之间的相互作用；③维持和提高海洋生态系统的利益。战略性海洋科学计划旨在提升英国海洋生态安全保护和预警管理水平，以便更好地保护海洋。

　　1.4.2完善的立法体系

　　英国政府还通过完善海洋立法工作加强海洋资源管理，主要内容有：①海洋专属经济区的海洋权益法规。如1961年英国政府制定的《皇室地产法》，这是潮间带和12海里领海属英国皇室地产的立法依据，据此颁发开发利用海洋资源凭证或称海岸或海域使用证，维护海洋资源开发利用的秩序。②沿海资源开发利用的海洋规章。如1949年出台的《海岸保护法》（CoastProtectionAct1949），该法要求成立专门的海岸保护委员会，加强沿海资源的开发利用。1974年，英国政府出台《海上倾废法》，规定禁止向海中永久性地排放物质，以保护海洋生态环境健康。③立法和其他部门规章。2009年11月12日，涉及海洋开发管理和保护等方面的《海洋与海岸带准入法》（MarineandCoastalAccessAct2009）经王室批准实施，新的海洋管理体系被纳入海洋管理中，包括为实现政府海洋环境战略设置的总计划，以及各个海域治理所需运用的具体实施措施计划；设立海洋保护区网，加强海洋生物多样性的保护；将分权管理运用到渔业管理中等。这些海洋法案规章共同构成了英国海洋资源开发利用的法律法规体系，为英国海洋生态安全预警管理与资源的可持续利用提供了法律依据。

　　1.4.3海洋环境管理体系的薄弱点

　　目前，全球沿海经济发达国家大多采用集中统一的海洋执法模式，虽然英国的海洋事务发展较早，但它的海洋执法体系和管理较分散，具体海洋事务管理工作由分散的相关部门负责，缺乏统一的海洋执法团队和对海洋事务负责的政府部门。至今，英国还没有一个专门负责海洋管理和海洋开发工作的组织机构。虽然成立了负责协调政府和企业间、研究机构和管理部门间、各部委之间工作的海洋科学技术协调委员会，但这种管理体制难以保障海洋生态安全预警管理，不同程度地阻碍海洋资源与产业的统一管理，难以保障英国海洋生态安全预警管理的实施力度，这也是英国在海洋环境管理体系方面的薄弱环节。

　　2.国际海洋生态安全预警管理对我国的启示

　　《联合国海洋法公约》严格规范了全球各国在保护海洋生态环境条件下的用海行为。总结典型海洋大国的经验对我国建立完善海洋环境安全预警管理机制有一定启示，我国应结合国情，建设中国特色的海洋生态安全预警管理机制。

　　2.1信息机制方面要加强海洋生态信息全方位监测

　　科学技术为海洋生态安全提供稳定保障。科学技术对海洋生态环境保护的推动作用是毋庸置疑的，若海洋环境保护技术研究滞后，那么海洋生态安全将会遭受无法估量的威胁和损失。为避免此类情形发生，要加快研究海洋生态环境保护的相关技术，运用科技力量实现海洋生态安全保护。我国海洋生态环境研究应与国内外的科研机构和相关院校合作，吸引专业人员参与，争取更多的技术和资金支持，提升科学研究水平，为海洋生态环境保护和管理保驾护航，也为保护海洋环境提供科学依据和支撑。

　　当前，我国尚未建立完整的海洋生态环境监测体系，涉海管理部门依据自己的监测标准获取监测数据，数据的共享性较差，系统监测工作重复现象严重，极大地浪费了资源。为做好海洋生态安全的管理维护工作，各部门应及时将现代新技术应用到海洋生态环境监测数据管理中，全面调查了解海洋资源的发展现状，获取有关海洋生态环境的基础数据，建立系统数据库，搭建数据资源共享平台。同时，还应对海洋生态安全的影响因素展开调查和评估，包括海洋环境现状、海洋环境污染源调查等，及时掌握了解海洋环境质量情况。完善海洋环境资源监测体系，对海洋生态环境进行全方位、系统性的动态监测，及时获取生态安全的现状和发展趋势信息，为海洋生态环境系统安全提前发出预警信号，为决策部门提供相关的依据，科学支撑决策。

　　2.2决策机制方面要简化海洋生态问题决策流程

　　根据获取的海洋监测信息，对比海洋生态系统行为与调控目标，找出问题所在，并及时制定解决方案，采取恰当的措施进行控制。海洋生态问题的决策是一个系统性过程而非简单的方案选择行为，决策流程从识别问题到确定解决方案，最终结束于决策效果的评估。显然，简化海洋生态问题决策流程对提升海洋生态安全预警管理水平非常重要。

　　决策的过程始于发现问题，问题的产生源于现实与期望之间的差距。海洋生态环境系统偏离安全状态就可能发展为海洋生态环境系统安全问题，海洋环境管理部门根据收集到的信息确定需要解决的问题并展开系统性调查分析，搜集相关数据资料，建立便于部门间信息共享的资料数据库，采取一系列调控措施使生态系统尽可能恢复原状。

　　2.3响应机制方面要完善海洋生态安全法律依据

　　海洋环境安全对全球生态安全意义重大。我国海洋法律体系尚需进一步完善，应建立海洋生态安全保护基本法律，更好地维护我国海洋生态安全。一是要从程序和实体两个方面考虑制定专门的《海洋生态安全保护法》，其中应包括从海洋生态安全保护和治理具体措施角度阐述海洋生态安全理念的内容。每一部新的综合性法规都有一个逐步完善的过程，《海洋生态安全保护法》出台前可以先修改现有相关法律或优先制定与之相关的专门法，如海底资源可持续利用、海洋生物多样性、海岸带保护管理等方面的立法。二是要制定与海洋生态安全保护法相配套的法律法规，设立专门处理海洋日常事务的管理机构，明确中央和地方的职责权限，改变海洋执法环节薄弱的现状，确保海洋生态安全政策真正落到实处。三是要建立海域开发利用的综合管理制度。我国已制定了《领海区及毗连区法》（1992年）、《专属经济区和大陆架法》（1998年）、《海域使用管理法》（2001年），同时还制定了《全国海洋功能区划》和沿海地区海洋经济发展规划等，为海洋资源开发利用的规范化和保护海洋生态作出了重要贡献。但是针对一些重要海域的生态安全特别是海岸带管理的相关立法仍处于空缺状态，必须补充完善建设良好的海洋生态环境，就必须建立海洋综合管理体制，以国家海洋综合利益为主要目标，对国家管辖海域的空间、环境及权益实施统筹协调管理，提升海洋利用开发的系统功能，从而促进海洋经济在高质量发展之路上更进一阶，为未来海洋可持续利用注入源源不竭的动力。

　　3.结语

　　本文在归纳典型海洋大国先进海洋生态安全预警管理经验的基础上，从信息机制、决策机制、响应机制、组织机制四个方面提炼出可供我国海洋生态安全预警管理借鉴的经验，其意义在于丰富我国海洋生态安全预警管理研究，为海洋生态系统保护提供参考。

　　在未来海洋生态安全预警管理中，应充分发挥科学技术优势，构建海岸带生态环境监测预警长效机制，及时采取应对措施，实现事前控制的目标，建立健全跨省域海洋生态环境联防联控机制，控制和减少人类活动对海洋生态系统的影响，提高海洋生态安全免疫功能，全面系统地保障海洋生态安全相关立法，形成完善的海洋综合管理法律体系，构建海洋和海岸带综合管理制度。此外，还应考虑出台海洋生物多样性保护和海洋生物资源保护等一系列法律，建设海洋生物圈信息系统和监测系统，加强海洋生物多样性保护的国际合作与交流等。

　　2.4组织机制方面要理顺海洋生态安全管理体制

　　我国的海洋事业要迈向更高的台阶，就必须进一步提升海洋生态安全管理水平，革新执法理念。要合理设置管理职能，构建符合本国海洋管理实际的组织架构，一个高效、合理、协作的综合型海洋生态安全预警管理模式可以提高海洋生态安全管理工作治理效率和海洋生态安全预警管理水平。总的来看，综合型海洋管理职能和组织结构是世界上主要海洋国家普遍采用的管理体制，这种管理体系相对完整健全，能应对海洋资源开发利用及生态环境保护等突出海洋问题，执法机构的力量相对集中和统一且便于管理，可有效地化解海洋资源开发利用、生态环境保护与海洋权益维护之间的矛盾。因此，我国要维护好海洋权益、实现海洋强国战略，向更高水平发展。

　　摘自《中国国土资源经济》2023年6期