美国碳边境调节机制工作进展及思考

　　美国碳边境调节机制工作进展及思考

　　    碳边境调节是中美欧气候合作的热点议题。美国2021年3月1日出台《2021贸易政策议程及2020年度报告》（以下简称《贸易政策议程》），明确表示将考虑把碳边境调节税纳入贸易议程。欧盟计划于202 1年6月出台碳边境调节机制的具体安排，并计划最晚于2023年1月1日起开始实施。欧盟明确表示希望与美方联手“为全世界建立碳边境调节机制样本”，但也表示无论如何仍将坚持单方面对进口产品征收碳边境税。然而，碳边境调节作为与贸易相关的应对气候变化政策，其设计和实施不仅需要与相关国家的协调，还需要本国的工作基础。因此，本文梳理了美国碳边境调节机制的相关讨论及工作进展，为进一步深化全球气候合作，推动构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系提供参考。

　　碳边境调节概念内涵

　　    美国国内正在讨论的各种方案中，碳边境调节机制基本局限于碳边境调节税这一种手段。根据世界贸易组织定义，碳边境调节税是指根据目的地原则，出口产品可免除在国内销售时需承担的部分或全部税收，或进口国参照国内同类产品对进口产品征收的部分或全部税收。目前在美国学术界及政策界的讨论中，主要引用美国智库未来资源(Resources for the Future，RFF)的定义：碳边境调节（又称作碳边境调节税、碳边境调节机制等）是指针对各国不同的碳定价政策，对进口产品征税并对出口产品退税的机制。

　　    碳边境调节的根源在于各国碳定价机制存在差异。碳边境调节机制旨在解决碳定价政策可能引发的碳泄漏和竞争力损失等问题。碳泄漏是指企业向排放政策更加宽松的国家转移生产，导致排放从一国转移到另一国的行为，可能导致企业总体排放增加，其风险在能源密集型产业尤其高。在竞争力损失方面，部分国家实施碳定价政策，导致其国内生产商成本增加，相对于未建立碳定价机制国家的生产商而言，竞争力降低，因此需向进口产品征收碳边境调节税，以保持公平的竞争环境。上述两个问题的逻辑前提均为国内存在碳价或碳价较高，从而导致产业转移及相对贸易劣势。

　　    碳定价(carbonpricing)是指给碳排放的外部成本设定价格，从而将损失转回给排放责任方的机制。碳定价最主要的方式包括两种：碳税(carbon tax)和碳排放权交易本系(carbon emissionstrading system)。碳税主要是指明确规定碳价格的各类税收形式，是一种直接给碳定价的方法，而碳排放权交易体系是指设定排放限额，允许双方通过交易排放配额的方式进行履约，具体形式包括总量控制和交易( cap-and-trade)、基准和信用交易(baseline-and-credit)等。目前，全球共有61项碳定价机制正在实施或规划中，其中有31项围绕碳排放权交易体系开展，30项围绕碳税开展。

　　美国碳边境调节机制工作进展

　　    联邦政府层面：政治表态较为积极，但往届政府多次立法尝试均以失败告终

　　    美国拜登政府将气候领域作为内政外交的优先领域，碳定价和碳边境调节机制均在其施政承诺中。美国作为全球第一经济体、温室气体排放第二大国，若能按照承诺完成气候行动计划，全球升温将减少0.1℃。美国政府计划2050年实现100%的清洁能源经济和温室气体净零排放，并大力推动制定气候投资相关政策。其“清洁能源革命与环境正义”计划指出，不仅在美国国内将采取措施让污染者承担其造成的碳污染的全部成本，还将推动贸易政策与气候目标紧密结合，向未能履行气候和环境义务国家的碳密集型产品征收碳调节费或配额。这将确保美国工人及其雇主不会处于竞争劣势，同时鼓励其他国家提高气候雄心。其“建设现代化、可持续基础设施及平等、清洁能源未来”计划中也提出，支持通过立法的手段提供经济激励、发展清洁能源投资以及规范行业低碳标准。拜登就任后两周内，先后发布《关于保护公众健康和环境以及恢复科学应对气候危机的行政命令》《关于应对国内外气候危机的行政命令》两项气候相关的行政令，提出将建立跨部门工作组，研究量化温室气体（包括二氧化碳、氧化亚氮和甲烷）排放增加带来的社会成本（包括全球范围内的损失）。

　　    近期，美国政府明确表态将考虑把碳边境税纳入贸易议程。美国政府3月1日发布《贸易政策议程》，指出将运用一切可用手段应对中国的“不公平贸易行为”。美国贸易代表办公室(USTR)在发布报告时明确表示，将考虑把碳边境税纳入贸易议程，并将与盟友合作应对未遵守贸易协定环境责任的贸易伙伴。

　　    同时，碳定价及碳边境调节获得的美国国内政治支持日益增加。美国新任财政部部长耶伦( Janet Yellen)在2020年10月接受采访时曾对碳定价表示支持，并认为碳税及其再分配同样能够获得共和党的支持。气候领导力委员会(Climate Leadership Council)发布《无党派气候路线图》，提出“碳红利”计划，通过碳边境调节机制防止碳泄漏，并保护本国工业竞争力。该路线图由3500多名经济学家签署，还获得美联储前主席、诺贝尔经济学奖获得者、经济顾问委员会主席以及多家大型能源企业等各界广泛支持。

　　    美国联邦层面目前未建立碳税或碳排放权交易体系，在立法层面曾有多次尝试，均以失败告终。美国唯一一次接近成功的尝试是2009年的《美国清洁能源与安全法案》(American Clean Energyand Security Act， ACES，又称Waxman-Markey法案）。该法案试图建立类似欧盟的碳排放交易体系，如果2018年1月1日前全球未能达成应对气候变化协议，则总统需建立碳边境调节机制。该机制要求进口商从“国际储备配额项目”中购买排放额度，但从碳排放限制严格程度相当的国家及与美国有双边协议的国家进口的产品可免除该义务。此法案并未明确如何计算进口产品的碳排放。该法案于2009年在众议院通过，但未能在参议院获得支持。

　　    碳定价及碳边境调节相关立法进程在美国第116届国会( 2019-2020年)期间较为活跃。共有十项议案草案提交美国国会，但均结束在相关委员会审议阶段，无一进入参议院或众议院讨论表决议程，成为正式法律。提交1 16届国会的十项议案在建议的碳定价方式、定价水平、收费对象等关键环节各不相同。在定价方式上，有九项议案通过碳税或排放费(carbon fee)等直接方式定价，一项议案采取总量控制与交易方式定价。在价格机制方面，初始定价从15美元／吨C02e到52美元／吨C02e不等，涨幅从每年1美元／吨C02e到15美元／吨C02e不等。在收费对象方面，有四项主要面向与能源相关的C02排放，五项面向几乎所有的温室气体，一项主要针对能源与工业排放。所有议案均包括碳边境调节机制，主要面向化石燃料及能源／排放密集型贸易 (Energy/Emissions-Intensive and Trade-Exposed，EITE)产品，机制均为向进口产品征收等价税费，向出口产品提供退款或返还。

　　    州政府层面：部分州已实施碳排放交易体系

　　    目前，美国各州均未建立碳税体系，但部分州政府已实施或正在计划实施碳排放交易体系，其中加利福尼亚州（以下简称“加州”）碳排放交易体系中涉及电力行业的部分内包括碳边境调节机制。2006年，加州通过 AB-32法案，正式建立总量控制与交易体系。2014年，加州体系与加拿大魁北克省体系建立联系，可相互交易配额，每季度联合开展配额拍卖，形成了地方政府间的跨境碳市场。加州总量控制与交易体系覆盖电力行业，主体包括位于加州境内的电力供应商（包括发电商以及进口电力供应商）。由于进口电力也需取得排放配额，加州碳排放交易体系中电力行业的碳边境调节机制普遍被视为目前唯一在实施的碳边境调节机制，详见下文案例分析。

　　    美国东北部多个州自2009年起成立区域温室气体倡议(RGGI)，形成强制性市场机制，为区域内25MW及以上的化石燃料电厂设置排放上限，建立总量控制与交易体系。目前， RGGI共有康涅狄格州、特拉华州、缅因州、马里兰州、马萨诸塞州、新罕布什尔州、新泽西州、纽约州、罗得岛州、佛蒙特州、弗吉尼亚州11个成员，宾夕法尼亚州有望于2022年加入。

　　    华盛顿州曾于2016年试图推动建立碳税体系，但以失败告终。2015年，环境经济学家保尔曼(Yoram Bauman)牵头提交华盛顿州I-732倡议，仿照加拿大英属哥伦比亚省碳税体系，建议在华盛顿州征收碳税，主要面向部分化石燃料使用、销售及化石燃料发电排放的C02，但仅获得40. 7%支持率，未能通过。华盛顿州生态环境局(Department of Ecology, State of Washington)于2016年出台《清洁空气管理条例》(Chapter 173-442 WAC-CleanAir Rule)，试图建立温室气体排放标准，主要面向三类主体：固定排放源，石油产品生产商、进口商、分销商以及天然气分销商。该规定一出台就被多家贸易及行业组织告上法庭，贸易及行业组织称州生态环境局无权管辖非直接排放。结果该法案于20 1 8年被华盛顿州最高法院判决无效而暂停。2020年，州最高法院支持将该规定应用于设备及其他固定排放源，其他部分仍暂时保持无效。

　　案例分析：美国加州总量控制与交易体系碳边境调节机制

　　    加州总量控制与交易体系（以下简称“体系”）中涉及电力行业的部分内设有一定程度的碳边境调节机制，主要体现在对进口电力供应商的温室气体排放监管。2006年，加州通过AB-32法案（2006年全球变暖解决方案法案），要求通过立法和市场手段，使加州温室气体排放在2020年前恢复至1990年的水平。法案规定，在加州境内消费的电力均在该体系监管范围内，包括州外生产后传输到州内使用的电力。也就是说，进口商进口的电力中隐含的在加州之外产生的排放也需要占用该企业在加州的排放配额。加州消费的电力中进口电力占比较高，2015年，进口电力(9.9×1010千瓦·时）占加州电力消费总量的34%，进口电力碳排放（34兆吨C02e）占发电总碳排放的40%。该法案为当时美国最具法律约束力的气候政策，旨在借助加州经验为联邦其他州利用碳市场减少温室气体排放提供示范。

　　    加州体系的具体设计于201 1年立法通过，其中明文规定禁止资源置换(resource shuffling)，最大化防止碳泄漏。根据该法案定义，资源置换是指“未实际减少排放而试图获得配额”的做法。根据规定，所有电力供应商必须每年向加州空气资源委员会(California Air Resources Board，CARB)书面提交说明，表示未参与资源置换活动，所有行为均受加州体系约束，加州是争议解决的唯一场所。

　　    该条款被利益相关方认为会“影响正常商业决策”而强烈反对，最终在生效前几个月被叫停，其效果也大大弱化。2012年，加州最大的三家投资者拥有的电力公司(Investor OwnedUtilities，IOU)提出，该法案定义模糊，并建议修改为排他性条款，即明确哪些行为不构成资源置换。2013年，最初方案中的电力供应商书面说明条款被删除，改为定义13项不构成资源置换的内容，即下文提到的第95852 (b) (2) (A)节规定。根据现行法案定义，资源置换是指“电力供应商用来自较低排放来源的电力替换较高排放来源的电力，以期减少其减排责任的计划、方案或策略，因第95852 (b) (2) (A)节规定情形而开展替换的行为除外”。

　　    禁止资源置换条款形同虚设，最终效果远不及预期。一是碳泄漏现象严重，减排效果不明显。由于加州是美国西部互联(Western Interconnection)电网覆盖范围内唯一一个对温室气体排放定价的州，加州公共事业和电力交易商可通过资源置换，即向未受监管地区温室气体排放较低的发电商购电，规避其在加州体系下的合规义务。研究预测结果显示，到2020年，该体系预期减排量为18～27兆吨C02e，而同期带来的碳泄漏为74～319兆吨C02e，足以抵消减排成效。二是体系内配额充足，减排动力不充分。自2013年7月以来，碳价不断下降，研究认为，资源置换使得实际减排行动被简单的数字游戏所取代，导致市场配额供大于求，碳价长期徘徊在法定最低价格附近。

　　    加州总量控制与交易体系经验表明，美国实施碳边境调节面临的政治和技术挑战远超想象，仅通过立法或者提出新规定远远不足以解决问题。碳边境调节机制覆盖多元主体，最终实施效果很大程度上取决于不同主体之间的政治博弈。在加州案例中，以电力进口商为代表的主体以资源置换条款定义不清来阻止条款的实施，并最终取得“胜利”。进口产品的碳价差距是碳边境调节的基础，这个征收基础背后伴随着巨大的监管成本。加州空气资源委员会最初希望通过进口商提交书面说明来降低监管成本。随着法案的修订和政府的让步，这份书面说明也沦为一纸空文。综上所述，碳边境调节机制的设计及覆盖范围对于碳边境调节的有效性十分重要。正如世界银行一份报告所述， “碳边境调节可能在理论上可行，但在实施方面的挑战、相关的成本和激励是其成败的决定因素”。

　　美国碳边境调节机制面临的挑战

　　    美国统一碳定价尚未起步，碳边境调节缺乏基础

　　    碳定价机制将与美国现行应对气候变化政策、美国环保局( EPA)职能等在一定程度上形成重复，需开展大量政策协调。一是美国《清洁空气法案》已将温室气体纳入监管，固定排放源需获得许可、向EPA汇报，并采取“最佳可用控制技术”限制温室气体排放。现有政策与碳定价均意在推动减排，二者同时存在不仅无法带来更多减排量，反而会增加额外社会成本。二是美国国内已征收燃油附加税，碳定价机制或造成重复。目前美国联邦向石油和柴油征收燃油附加税，石油税率为18.4美分／加仑（约合0. 31元／升），柴油税率为24.4美分／加仑（约合0. 42元／升），各州也会加征费率不等的燃油税、环保税等相关税费。三是部分州已存在碳定价政策，若在联邦层面制定统一碳定价政策，仍需要根据具体安排进行相应的调整。

　　    推动两党就定价机制达成一致挑战巨大。虽然目前美国国内对于碳定价有很多积极的声音，但美国进步中心(Center for American Progress)主席波德斯塔(JohnPodesta)认为，美国联邦政府尚未就碳定价体系做好准备。全国范围内的碳定价及碳边境调节机制能否落实，主要取决于两院立法进程。在奥巴马政府的第一任期内美国两院均以民主党占多数，且优势远高于目前，但2009年《美国清洁能源与安全法案》仍未能成功立法，仅获得众议院支持，未能成功提交参议院讨论表决。目前美国两院均以民主党占多数，但优势相对较小，且共和党参议院领袖麦康奈尔(Mitch McConnell)长期以来都是煤炭行业的坚定支持者。另外，受到疫情影响，各国经济下行压力巨大，碳定价机制会增加生产者甚至消费者的成本，特别是在东南部需要进口煤炭的部分地区，可预见短期内推行碳边境调节机制将面临较大挑战。

　　    碳边境调节机制设计复杂，实施成本极高

　　    从机制设计来看，需要明确面向哪些商品、哪些排放和哪些国家等几个关键问题。一般来说，碳边境调节主要面向能源／排放密集型贸易(EITE)产品，但对此类产品的范围众说纷纭，能源或排放强度以及与贸易相关的程度均需要定义。计算排放还需要考虑使用的燃料、生产的工艺流程等因素，征收国家的范围则完全是政治选择。从实施成本来看，需要收集、统计和核实大量信息，行政成本极高。碳边境调节的基础是商品中的“隐含碳”，即商品生产过程中产生的额外碳排放，涉及原材料获取、生产等多个环节，涉及的环节越多，计算也就越复杂。

　　    碳边境调节机制实施效果及必要性存疑

　　    由于无法覆盖所有国家和地区，碳边境调节机制在防止碳泄漏方面发挥效果有限。从加州案例可以看出，由于加州进口商可以通过西部互联实现名义上的减排，碳边境调节机制不但未能减少温室气体的预期排放量，反而增加了其总体排放。因此，在未建立覆盖全球的碳边境调节机制的情况下，碳泄漏的风险将持续存在，欲通过碳定价及碳边境调节带来的减排效果也难以实现。

　　    碳边境调节机制的实质是贸易保护政策，将对发展中国家造成不利影响，不利于全球气候治理达成共识。发展中国家大多分布在全球产业链中低端，本就扮演着能耗高、碳排放强度大的角色，建立碳边境调节机制会使得技术相对落后的发展中国家生产商在贸易体系中失去竞争力，也不符合《联合国气候变化框架公约》“共同但有区别的责任”原则。

　　    《巴黎协定》的达成使得碳边境调节机制的必要性进一步降低。《巴黎协定》缔约方虽然未能就第六条减缓成果国际转让的机制设计达成一致，但全球层面已有许多相关方围绕第六条开展试点示范，为全球层面的减排成果国际转让以及碳定价机制在区域和国际层面的跨境应用奠定了基础。

　　针对我国的建议

　　    加强对碳边境调节机制的研究，密切跟踪欧美动向

　　    根据欧盟委员会公布的路线图，碳边境调节机制的相关指令提案将于2021年第二季度提交欧盟委员会投票表决，通过后将成为法律，预计最晚将于2023年生效。美国近日公布的《贸易政策议程》明确了碳边境调节税的贸易属性和美国将借此施压的立场。当前形势变化极其迅速，要密切跟踪欧美动向，研究欧美相关政策措施的规则设计，结合世界贸易组织相关机制和《联合国气候变化框架公约》“共同但有区别的责任”原则，开展环境与贸易跨领域研究。

　　    加强中美交流与合作，以对话拓展合作空间

　　    当前中美在科技与贸易领域的竞争态势已不可避免。根据《贸易政策议程》，美国将联合盟友对中国“不公平贸易的做法”施压，将着力应对工业产能过剩带来的全球市场扭曲问题，包括钢铁、铝、光纤、太阳能等中国扮演重要角色的行业。我国要确保将能源等相关议题纳入环境与气候框架下开展讨论与合作。

　　    全面了解立场，在现有政策框架下探索更多可行性

　　    一方面，目前欧盟、美国均已明确了对碳边境调节机制的积极态度。彭博社、卫报等多家媒体2月报道称，英国有意利用七国集团主席国身份推动“碳俱乐部”成立。日经新闻2月报道称，日本经济产业省将开始考虑实行碳边境税。另一方面，澳大利亚虽已受邀参加七国集团会议，但其经济严重依赖化石能源，澳大利亚能源部长泰勒曾表示“坚决反对”碳边境税，认为此类做法是新的贸易保护主义。俄罗斯早在2020年7月参加金砖国家会议时就指出，碳边境调节机制是借气候议程之名建立贸易壁垒。碳边境调节机制与气候和贸易政策密切相关，要进一步了解各方立场，在现有政策框架下探索更多可行性，推动构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。

　　摘自《环境保护》2021年第10期